Doppelbürgerschaften statt Unionsbürgerschaft als Vorbild transnationaler Mitgliedschaften! Eva Maria Schäfferles ZPTh-Artikel in der Diskussion

Mit einem Beitrag von Joachim Blatter beginnt heute unsere zweite ZPTh-Debatte zum aktuellen Doppelheft der Zeitschrift für Politische Theorie. In dessen zweitem Teil sind Beiträge aus unterschiedlichen Bereichen des Fachs vertreten: Den Auftakt machen Texte von Stefan Matern und Ulrich Hedtke zum Schumpeter-Archiv bzw. zu den werkgeschichtlichen und biographischen Hintergründen der Demokratietheorie Schumpeters, nach denen Schumpeter auch selbst zu Wort kommt. Wer sich weniger für diesen Klassiker und mehr für postkoloniale Perspektiven interessiert, findet im Interview mit Dipesh Chakrabarty sowie dessen Einführung von Nicki K. Weber, Martin Oppelt und Christina Pauls Lesestoff. Hinzu kommen drei Abhandlungen – von Behzad Förstl zu Meinungsöffentlichkeiten als Idealtypus, von Skadi Krause zu den Anfängen modernen demokratischen Denkens in der Englischen Revolution sowie von Eva-Maria Schäfferle mit einer Rekonstruktion der europäischen Unionsbürgerschaft im Kontext der Debatten um demokratische Grenzen. Letzterer steht online open access zur Verfügung nun im Fokus des Kommentars von Joachim Blatter. Herzliche Einladung auch an dieser Stelle an alle zum Mitdiskutieren in den Kommentarspalten.

Eva-Maria Schäfferle liefert mit ihrer Rekonstruktion der Unionsbürgerschaft im Lichte der gegenwärtigen Boundary Debatten wertvolle Beiträge zur Diskussion über die normative Frage, wer zum Volk gehören soll, sowie zum besseren Verständnis der Europäischen Unionsbürgerschaft. Ihr Beitrag greift aber zu kurz, da sie sich zu sehr auf die Inklusion von Immigrant:innen konzentriert. Bei der Beantwortung der Frage, wer zum (Wahl- bzw. Stimm‑)Volk gehören soll, müssen wir stattdessen alle grenzüberschreitenden Ströme und (Inter‑)Dependenzen berücksichtigen. Darüber hinaus müssen wir sowohl den mobilen wie auch den sesshaften Bürger:innen mehr Zugehörigkeiten und Mitbestimmungsmöglichkeiten in verschiedenen EU-Ländern eröffnen.

Schäfferles Diskussion der verschiedenen theoretischen Antworten

In einem klassischen Dreischritt stellt Schäfferle im ersten Teil des Aufsatzes zuerst die «kosmopolitische», dann die «liberal-nationalstaatliche», und schliesslich die vermittelnde «transnationale» Antwort auf die Frage dar, wer zum Volk gehören sollte. Schäfferle weist zurecht auf die Mängel der kosmopolitischen Antwort hin. Sie impliziert eine massive Kompetenz- und Machtverlagerung von der nationalen Ebene auf supranationale Ebenen. Dadurch läuft sie Gefahr, der Ablösung der etablierten, und immer noch einigermassen gut funktionierenden Demokratien in den Nationalstaaten durch neue, und absehbar weniger gut funktionierende Alternativen auf übergeordneten Ebenen das Wort zu reden.

Die Argumentation gegen die «liberal-nationalstaatliche» Antwort ist schon nicht mehr ganz so überzeugend. Schäfferle weist zurecht darauf hin, dass diese Antwort eine nationale und eine liberale Komponente hat. Sie betont die Bedeutung der gewachsenen Nation für das Funktionieren der Demokratie, aber auch die Bedeutung der liberalen Grundwerte. Letztere lassen es in einer liberalen Demokratie nicht zu, dass Menschen, die der staatlichen Herrschaft dauerhaft ausgesetzt sind (wie z.B. Immigrant:innen) von der Gestaltung der Herrschaft (v.a. durch das Wahlrecht) ausgeschlossen sind. Dabei ignoriert sie aber die Tatsache, dass Autoren wie z.B. Bauböck Einbürgerung nicht als einzig möglichen Zugang von Immigrant:innen zum Wahlvolk ansehen. Das Ausländer:innenwahlrecht ist eine weitere Option, die einige Demokratien – und nicht nur diejenigen, die aufgrund einer EU-Richtlinie gezwungen sind – dazu vorsehen. Dann ist es keineswegs mehr so, dass die Rechte von Nicht-Bürger:innen ausschliesslich vom «Wohlwollen der nationalen Bürgerschaft» abhängen, wie Schäfferle argumentiert. Zwar ist es auch danach zweifelsohne so, dass die Rechte der Nicht-Bürger:innen «prekär» sind – weil sie auf nationaler Ebene wieder zurückgenommen werden können. Sobald ausländische Bewohner:innen ein Wahl- und Stimmrecht haben, müssen sie eine solche Entscheidung aber nicht einfach so über sich ergehen lassen. Jede:r von ihnen besitzt dann die genau gleichen Möglichkeiten wie die nationalen Mitglieder des demos, dies zu verhindern. Zugegebenermassen hat dies in der Praxis noch keine allzu grosse Bedeutung, da das Ausländer:innenwahlrecht bisher fast ausschliesslich auf subnationaler Ebene eingeführt wurde – aber es gab auch noch keinen einzigen Fall, in dem Wahlrechte wieder zurückgenommen wurden. Diese Lücke in der Argumentation ist aber v.a. deswegen von Bedeutung, weil sie zeigt, dass Schäfferle dazu neigt, die Inklusion in den demos mit der Inklusion in die Bürgerschaft gleichzusetzen.

Dass dies keineswegs der Fall sein muss, verdeutlicht dann die Auseinandersetzung mit den Vorschlägen, die sie als «transnationale Antworten» subsumiert. Dort skizziert sie anhand einer Reihe von Vorschlägen, wie die Festlegungen der Grenzen von demoi durch transnationale Institutionen oder Prozesse erfolgen könnte. Ihre Kritik an diesen Vorschlägen kann ich allerdings nicht nachvollziehen. In den Vorschlägen, die sich nicht nur mit der Berücksichtigung von externen Interessen in nationalen Entscheidungsprozessen beschäftigen (wie jene von Saward und Schmitter), sondern mit Institutionen und Prozessen, in denen es um die Festlegung der Grenzen der beteiligten demoi geht (so in den Vorschlägen von Ahlhaus und Blatter), ist es keineswegs so, dass die Nicht-Bürger:innen nur eine «geschwächte oder abgestufte» Mitbestimmung erhalten. Wie Schäfferle selber ausführt, schwebt Ahlhaus eine «Boundary Assembly» vor, welche bindende Entscheidungen fällen könnte. In unserem Vorschlag (Blatter & Schulz 2022) sind es alle Bürger:innen der beteiligten «konsoziativen» Demokratien, die in regelmässigen Abständen die Grenzen der beteiligten demoi immer wieder neu justieren könnten. Allen Bürger:innen eines Landes, nicht nur Migrant:innen, soll die Möglichkeit eröffnet werden, zusätzlich zu ihrer nationalen Bürgerschaft weitere, «konsoziative» Bürgerschaften in anderen Demokratien zu erhalten. Diese Mitgliedschaften kann man zwar in der Tat als «sekundäre» Mitgliedschaften bezeichnen. Sie umfassen nur politische Rechte und damit deutlich weniger Rechte als diejenigen, die mit einer Staatsbürgerschaft in einer liberalen Demokratie einhergehen. Sie sind aber vor allem zusätzliche Mitgliedschaften, die die primäre Bürgerschaft im eigenen Nationalstaat ergänzen und erweitern.

Unionsbürgerschaft als Vorreiter einer transnationalen Lösung?

Auch für den zweiten Teil des Aufsatzes, in dem Schäfferle die Unionsbürgerschaft als transnationalen Lösungsansatz interpretiert und anpreist, gilt es zuerst die Stärken des Beitrags hervorzuheben. Schäfferle verweist zurecht auf die Bedeutung der Unionsbürgerschaft für die «horizontalen» Rechtsbeziehungen zwischen den Bürger:innen einzelner EU-Mitgliedsländer und den anderen Mitgliedsländern der EU. Die Unionsbürgerschaft garantiert Bürger:innen der Union nicht nur die Niederlassungsfreiheit in allen anderen Mitgliedsländern, sondern schützt EU-Bürger:innen auch vor Diskriminierung, wenn sie in diese anderen Länder ziehen. Darüber hinaus garantiert sie ihnen politische Teilhaberechte, allerdings nur auf lokaler Ebene. Für Schäfferle ist diese horizontale Bedeutung der Unionsbürgerschaft deswegen von herausragender Bedeutung, weil sie mit einer wechselseitigen Öffnung nationaler Bürgerschafts- und Migrationsregime verbunden ist. Allerdings schiebt sie dabei die Erkenntnisse zu Seite, die sie selber noch kurz davor konstatierte: die Teilnahmerechte, die aus der horizontalen Dimension der Unionsbürgerschaft resultieren, bleiben einer kleinen – mobilen – Minderheit vorbehalten. Aus meiner Sicht ist die Unionsbürgerschaft in ihrer horizontalen Ausrichtung genauso defizitär wie in ihrer vertikalen Bedeutung als Verankerung einer Beziehung zwischen Unionsbürger:innen und den Europäischen Institutionen (letzteres Defizit betont auch Schäfferle). In ihrer horizontalen Bedeutung verstärkt sie die politischen Spannungen zwischen denjenigen, die Goodhart (2017) als «anywheres» bezeichnet, und denjenigen, die er «somewheres» nennt. In ihrer vertikalen Dimension führt die Unionsbürgerschaft nur zu einer sehr schwachen Koppelung zwischen den EU-Bürger:innen und denjenigen, die in den EU-Institutionen politische Entscheidungen treffen.

Positiv zu betonen ist zudem, dass Schäfferle das Prinzip der «Reziprozität» als wichtiges Element einer transnationalen Antwort auf die Frage, wer zum Wahlvolk gehören soll, betont. Allerdings kann ich weder bei den Vertreter:innen einer «demoikratischen Ordnung» noch in der historischen Rekonstruktion der Einführung der Unionsbürgerschaft eine allzu grosse Bedeutung des Prinzips der Reziprozität erkennen. Wie in dem von Schäfferle aufgeführten Zitat von Nicolaïdis sehr deutlich wird, steht beim Konzept der demoicracy nicht die Reziprozität zwischen nationalen Demokratien im Zentrum, sondern die Anerkennung zweier grundlegender Prinzipale einer solchen Ordnung: nationale Gemeinschaften einerseits und individuelle Bürger:innen andererseits. Die Unionsbürgerschaft wurde Anfang der 1990er Jahre im Nachgang zur Schaffung des Einheitlichen Europäischen Marktes eingeführt – man könnte deswegen auch zugespitzt formulieren, dass es bei der Unionsbürgerschaft und den damit verbundenen Rechten primär um die transnationale Erschliessung des europäischen «Humankapitals» ging. Die Schaffung eines einheitlichen Marktes zielt auf die Auflösung nationaler Märkte ab, auch wenn dies primär durch die Strategie der «negativen Integration» (Scharpf 1999) erfolgte – und dort dann wieder das Prinzip der Reziprozität (gegenseitige Anerkennung nationaler Regulierungen) eine grosse Rolle spielt. Insgesamt bleibt aber der mit der Europäischen Union verbundene Integrationspfad der Idee verhaftet, dass nationale Märkte, Gemeinschaften und Institutionen in europäischen Märkten, Gemeinschaften, und Institutionen «aufgehen» – eine Vorstellung, die nichts mit Reziprozität zu tun hat.

In unserem Vorschlag zur gemeinsamen Konstitutionalisierung eines Systems transnational erweiterter und horizontal überlappender nationaler demoi besitzt das Prinzip der Reziprozität dagegen eine zentrale Bedeutung (vgl. v.a. Blatter 2018: 32-34, Blatter & Bauböck 2019). Die Bürger:innen einer Demokratie, die sich mit anderen Demokratien zu einer konsoziativen Union verbindet, erhalten in den anderen beteiligten Demokratien die genau gleichen Rechte (aktives und passives Wahlrecht), die sie den Bürger:innen dieser Demokratien im eigenen Land zugestehen – und zwar auch dann, wenn sie im eigenen Land wohnen bleiben. Im Gegensatz zur Unionsbürgerschaft wird damit weder auf die Existenz oder die Schaffung einer Gemeinschaft von Individuen auf europäischer Ebene abgehoben (wie dies in der vertikalen Dimension der Unionsbürgerschaft der Fall ist), noch wird die Inklusion von Bürger:innen der anderen Mitgliedsländern auf deren mobilen Teil beschränkt (wie dies bei der horizontalen Dimension der Unionsbürgerschaft der Fall ist).

 Von der Inklusion von Immigrant:innen zur transnationalen Demokratisierung der EU: Zusätzliche Mitgliedschaften in anderen Nationalstaaten für alle!

Insgesamt greift Schäfferle mit ihrer Fokussierung auf Migrant:innen – und dort auch nur auf deren Rolle als Immigrant:innen, so dass sie die vielfältige Diskussion zu Inklusion von Emigrant:innen ignoriert (vgl. dazu Blatter, Michel & Schmid 2022) – viel zu kurz. Als die Debatte in den 1990er Jahren losging, lieferte die Globalisierung und Regionalisierung (EU und NAFTA) die zentralen Problemdiagnosen. Damit war klar, dass die Grenzziehungen liberaler Demokratien nicht nur durch grenzüberschreitende Bewegungen von Menschen herausgefordert werden, sondern genauso sehr durch die zunehmenden Ströme von Information, Kapital, Waren und Dienstleistungen (heute müsste man auf jeden Fall neben den «goods» auch noch die «bads» – wie Schadstoffe, Viren und Kriminalität – erwähnen). Mit diesen grenzüberschreitenden Strömen ging eine Zunahme politischer Externalitäten und (Inter‑)Dependenzen einher. Die Wirkung der eigenen Politik hängt immer mehr von der Politik anderer Staaten ab, und die eigene Politik führt wiederum fast immer zu (negativen oder positiven) Effekten in anderen Ländern.

Überlegungen zur Rekonstitution von Bürgerschaften und Elektoraten, die sich auf die demokratische Inklusion von Immigrant:innen konzentrieren, sind angesichts der Defizite, die sich nach wie vor in vielen europäischen Ländern zeigen (Blatter, Schmid, und Blättler 2017), von grosser Bedeutung. Ganz im Sinne von Schäfferle betonen auch wir die positive Rolle der Unionsbürgerschaft für ihre Reduzierung. Allerdings darf die Diskussion angesichts der heutigen Herausforderungen für die EU und ihre Mitgliedsländer nicht dabei stehen bleiben. Um den externen Herausforderungen durch autokratische Regime zu begegnen, muss die Rekonstitution der Grenzen von Bürgerschaften und Elektoraten einen Beitrag dazu leisten, die EU handlungsfähiger zu machen; um den Verlockungen des Populismus und Autoritarismus im Innern zu begegnen, müssen diese Reformen gleichzeitig helfen, die Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesse inklusiver zu machen. Die Inklusion der mobilen EU-Bürger:innen im Aufenthaltsland ist dabei nicht nur nicht ausreichend. Sie könnte sogar kontraproduktiv wirken, wenn nicht gleichzeitig den Sesshaften auch mehr Inklusions- und Mitsprachemöglichkeiten eröffnet werden.

Joachim Blatter ist seit 2008 Professor für Politikwissenschaft mit Schwerpunkt Politische Theorie an der Universität Luzern. Er liefert normative und empirische Beiträge zur Entwicklung von Governance/Herrschaft, Bürgerschaft und Demokratie in einer Welt, die nationalstaatlich verfasst, aber gleichzeitig durch intensive grenzüberschreitende Verflechtungen gekennzeichnet ist.