Europawahl 2019: Entscheidungen über die institutionelle Architektur der EU?!

Diesmal genügt es nicht, nur auf eine bessere Zukunft zu hoffen.
Diesmal müssen wir alle Verantwortung übernehmen.

So lautet die Einleitung zur Kampagne „Diesmal wähle ich“, mit der das Europäische Parlament zur Europawahl vom 23. bis zum 26. Mai 2019 aufruft. Das Video der Kampagne, in der Neugeborene die Hauptrollen spielen, endet mit der Aufforderung: „Choose the Europe you want me to grow up in.” Die Europawahl 2019 wird hier und auch in der weiteren Diskussion als Schicksalswahl für die EU präsentiert.

Dem entspricht einerseits der Eindruck, dass inhaltliche Entscheidungen auf europäischer Ebene – von Klimaschutz über Steuergesetzgebung bis Außenpolitik – aktuell stärker im Fokus stehen als bei früheren Europawahlen. Andererseits ist das grundsätzliche Bekenntnis für oder gegen die EU prominent in den Europawahlprogrammen präsent. Fragen und Antworten zur institutionellen Architektur der EU, die über ein einfaches Ja oder Nein zur europäischen Integration hinausgehen, nehmen allerdings in der Diskussion oft eine nachgeordnete Position ein. Wie die unterschiedlichen Elemente der europäischen Mehrebenenordnung voneinander abhängen und zusammenspielen (sollen), bleibt meist vage

Die Europawahl ist ein Anlass und Schauplatz für Auseinandersetzungen über europäische Politik und die EU. In der Wahl selbst kulminieren aber auch eine Reihe von Spannungslinien zwischen zwischenstaatlichen, transnationalen und supranationalen Ordnungslogiken. Sie beruhen auf unterschiedlichen Verständnissen demokratischer Legitimation, insbesondere der Unionsbürgerschaft, und prägen die Rollen sowie die Verhältnisse der europäischen Institutionen zueinander. Die damit verbundenen Fragen der institutionellen Architektur stellen sich vor allem bei Änderungen der EU-Verträge. Gerade weil die unterschiedlichen Ordnungslogiken der EU bei der Europawahl aufeinandertreffen, wird ihre Balance aber auch durch die anstehenden Entscheidungen beeinflusst.

Mehr als zwischenstaatlich: Zum Verhältnis von Parlament und Rat

Das Verhältnis von Rat der Europäischen Union bzw. Europäischem Rat einerseits und Europäischem Parlament andererseits ist immer wieder Gegenstand der Debatte. Das Parlament steht dabei für die Idee, dass die zwischenstaatliche bzw. intergouvernementale Logik des Rates allein zur Legitimation der EU nicht ausreicht: Entscheidungen, die im Rahmen der EU getroffen werden, haben so weitreichende Konsequenzen für die Bürger*innen, dass ihre Legitimation durch die mitgliedstaatlichen Regierungsmehrheiten allein nicht ausreicht. Im Vertrag von Lissabon wurde das Parlament dem Rat der EU im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren entsprechend gleichgestellt. Im Anschluss an die Finanzkrise steht diese Stärkung des Parlaments wieder infrage, da in den neu geschaffenen Institutionen des Europäischen Stabilitätsmechanismus und auch in den aktuellen Debatten um die Reform der EURO-Gruppe die zwischenstaatliche Logik vorherrscht. Das Verhältnis von Rat und Parlament und damit von zwischenstaatlichen und grenzüberschreitenden bzw. gesamteuropäischen Logiken steht weiterhin zur Debatte.

Wie im Sommer 2014 nach der letzten Europawahl deutlich wurde, ist die Balance zwischen intergouvernementaler und gesamteuropäischer Logik aber auch Gegenstand der Europawahl selbst: Bei der Bestellung des Kommissionspräsidenten liegt das Vorschlagsrecht beim Europäischen Rat, während das Europäische Parlament den Ratsvorschlag mit der Mehrheit seiner Mitglieder annehmen muss, damit ein neuer Kommissionspräsident gewählt wird. Seit dem Vertrag von Lissabon ist der Rat allerdings aufgefordert, das Ergebnis der Europawahl zu berücksichtigen (17(7) EUV). Das Europäische Parlament hat in einer Resolution 2012 dann „die europäischen politischen Parteien nachdrücklich auf[gefordert], Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission zu nominieren“. Die Idee der Spitzenkandidaten bei der Europawahl nahm Form an. Nach der Europawahl 2014, bei der die EVP mit ihrem Spitzenkandidaten Jean-Claude Juncker den größten Stimmenanteil erhielt, stellten sich große Teile des Europäischen Parlaments rasch hinter Juncker als zukünftigen Kommissionspräsidenten, während einige Mitglieder des Europäischen Rates, insbesondere Großbritannien und Ungarn, die Nominierung Junckers bis zuletzt ablehnten.

Diese Auseinandersetzungen werden verbreitet als Machtkonflikt zwischen Rat und Parlament interpretiert. Es treffen hier aber auch unterschiedliche Vorstellungen zur Legitimation der europäischen Institutionen aufeinander: Diejenigen, die die Rolle des Europäischen Rates betonen, machen deutlich, dass die Legitimation der EU auf der Legitimation der Staaten beruhe. Diejenigen, die die Position des Europäischen Parlaments stärken, unterstreichen die direkte Legitimation, die dieses durch die Europawahl und die Unionsbürger*innen erhalte.

In den nächsten Wochen wird sich zeigen, welche Fraktion und welcher Spitzenkandidat – Frans Timmermans (S&D) oder Manfred Weber (EVP) – den größten Anteil der Stimmen erhält. Vor allem aber wird sich zeigen, ob die skizzierten Spannungen wieder aufbrechen, ob das Parlament sich nach der Wahl hinter einen der diesjährigen Spitzenkandidaten stellt und wie der Rat darauf reagiert. Dann entscheidet sich auch, ob sich die Praktik der Spitzenkandidaten und damit die stärkere Stellung des Europäischen Parlamentes und der gesamteuropäischen Logik bei der Bestellung des Kommissionspräsidenten langfristig durchsetzen kann. Rat und Parlament, zwischenstaatliche und gesamteuropäische Perspektiven spielen zusammen. Die Frage ist, in welcher Weise.

Trans- und/oder supranational: Zu Rolle des Europäischen Parlaments

Allerdings ist nicht nur das Verhältnis von Rat und Parlament Gegenstand von Auseinandersetzungen, sondern auch die Rolle und Funktionslogik des Europäischen Parlaments selbst, das durch trans- und supranationale Charakteristika geprägt ist.

Bei den Europawahlen werden in den unterschiedlichen Mitgliedstaaten anhand der Wahl meist nationaler Listen jeweils feste Kontingente von Parlamentssitzen (Wähler*innen in Deutschland beispielsweise bestimmen 96 der 751 Parlamentarier*innen) vergeben. Weil grenzüberschreitende Parteifamilien während der Legislaturperiode dann die parlamentarische Arbeit prägen und die Grenzen zwischen nationalen Gruppen im Parlament somit überschritten werden, zeigt sich der transnationale Charakter des Parlaments. Hebt man diese Aspekte hervor, bildet das Parlament eine transnationale Arena, in der die Logik zwischenstaatlicher Kooperation durch grenzüberschreitende Politik zwischen den Vertreter*innen unterschiedlicher Staatsvölker aufgebrochen wird.
Betont man hingegen die Bedeutung der europaweiten Spitzenkandidaten oder verweist man auf das Recht aller Unionsbürger*innen, beim Parlament direkt Petitionen einzureichen, unterstreicht man die gesamteuropäische Funktionslogik des Parlamentes. Es bildet dann einen überstaatlichen bzw. supranationalen Baustein innerhalb einer gestuften politischen Ordnung.

In der Theoriedebatte stehen sich diese trans- bzw. supranationalen Lesarten des Europäischen Parlaments in den Modellen der Demoi-kratie als einer Demokratie der Staatsvölker einerseits und der dualen Legitimation der EU durch Staaten und europäische Bürger*innen andererseits gegenüber. Beide zeigen, dass es zwischen Bundesstaat und Staatenbund alternative institutionelle Ordnungsentwürfe gibt, die politisch und auch demokratisch Sinn machen.
Konkrete Auswirkungen dieser Alternativen werden nicht zuletzt bei den Debatten um das europäische Wahlrecht sichtbar: Diejenigen, die für die Europawahlen grenzüberschreitende bzw. gesamteuropäische Listen fordern, forcieren die Idee des Europäischen Parlaments als supranationale Vertretung der Bürger*innen. Diejenigen, die diese Vorschläge ablehnen, halten an der Differenzierung unterschiedlicher Staatsvölker und damit auch am eher transnationalen Charakter des Parlamentes fest.

Allerdings wird sowohl nach transnationaler als auch nach supranationaler Lesart des Parlaments die gleiche Grundgesamtheit der Bürger*innen repräsentiert. Welchen Unterschied machen also die Rolle, die wir dem Parlament zuweisen, und die Art und Weise, wie wir es wählen?

„Wir Bürger*innen“ – der Staaten! Und der Union?!

Hinter diesen Überlegungen steht eine Grundsatzfrage, die in der öffentlichen Debatte selten explizit gestellt wird. Sie ist aber entscheidend dafür, unter welchen Bedingungen die institutionelle Architektur der EU für die Bürger*innen Sinn macht: Welche Bedeutung hat die Unionsbürgerschaft?

Die Unionsbürgerschaft in ihrer derzeitigen Form enthält transnationale Elemente, wie zum Beispiel das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen im Wohnsitzstaat. Ausgehend von der Existenz unterschiedlicher Staaten und Staatsvölker, sind diese Rechte darauf ausgerichtet, deren Grenzen punktuell aufzubrechen und durchlässiger zu gestalten. Die Unionsbürgerschaft ermöglicht hier, dass mobile Bürger*innen anderer EU-Mitgliedstaaten in ihrem Wohnsitzstaat nicht alle politischen und sozialen Rechte verlieren, weil sie die entsprechende Staatsbürgerschaft nicht besitzen. Sie federt als Ergänzung zur nationalen Staatsbürgerschaft, deren ausschließende Effekte ab.

Die Unionsbürgerschaft enthält aber zugleich supranationale Elemente: die Rechte, Petitionen an das europäische Parlament zu richten, europäische Bürgerinitiativen zu starten oder auch an den Europawahlen teilzunehmen. Diese Rechte gelten für alle Unionsbürger*innen gleichermaßen und sind auf die europäische Ebene ausgerichtet. Sie bilden Ansatzpunkte dafür, die Unionsbürgerschaft als eigenständige demokratische Bürgerschaft zu verstehen.

Nicht zuletzt die Europawahl selbst zeigt, dass beide Logiken derzeit institutionell miteinander verwoben sind. Nach der transnationalen Lesart stehen „wir“ als Unionsbürger*innen jedoch vor allem in politischen Beziehungen zu den Unionsbürger*innen, die mit uns im selben Staat leben. Dann sind die Europawahlen beispielsweise die Abstimmung aller in Deutschland lebenden Unionsbürger*innen über die 96 Parlamentarier*innen des deutschen Sitzkontingents. Nach supranationaler Lesart stehen „wir“ hingegen in Beziehung mit allen Unionsbürger*innen innerhalb und außerhalb unseres Wohnsitzstaates. Dann verschiebt sich der Horizont politischer Entscheidungen: Der Kreis derjenigen, innerhalb dessen „wir“ unsere Entscheidungen über Parteiprogramme, Parlamentarier*innen und indirekt damit auch über die europäischen Spitzenkandidaten diskutieren, rechtfertigen und treffen, verändert sich.

Beide Interpretationen stellen mögliche Leitlinien für die institutionelle Ordnung der EU bereit. Die zweite Option ist zugleich weitreichender, weil sie die Grenzen zwischen Staatsvölkern und Staaten nicht nur punktuell aufbricht. Sie stellt der zwischenstaatlichen Logik der Entscheidungen im Rat eine gesamteuropäische Perspektive an die Seite, die (zumindest perspektivisch) die Gleichheit der Unionsbürger*innen als Leitlinie nimmt. Sie stellt der Perspektive der Staatsbürger*innen der europäischen Mitgliedstaaten, auf deren Wahlen die Legitimität der Regierungen, die im Rat entscheiden, zurückzuführen ist, eine eigenständige zweite Bürgerschaftsperspektive an die Seite. Alle europäischen Bürger*innen erhalten in dieser Konstellation als mehrfache Bürger*innen die Möglichkeit über die nationalen Regierungen und über die Direktwahl der Mitglieder des Europäischen Parlaments Einfluss auf die politischen Entscheidungen auf europäischer Ebene zu nehmen.

Die Mehrdimensionalität der europäischen Konstellation

Selbst wenn wir diese weitreichende Lesart wählen, bildet die EU nicht auf einmal einen Staat, die Unionsbürgerschaft ersetzt nicht die Staatsbürgerschaft: Das Wechselspiel ihrer unterschiedlichen Elemente bleibt für die europäische Mehrebenenordnung kennzeichnend. Sie bildet eine institutionelle Konstellation, in der Staaten und europäische Ebene, Rat und Parlament und somit Staatsbürgerschaft und Unionsbürgerschaft zusammenspielen. Gerade am Beispiel der Europawahl zeigt sich, dass zwischenstaatliche, transnationale und supranationale Logiken nebeneinander existieren und manchmal, wie bei der Wahl der Parlamentarier*innen und Spitzenkandidaten, durchaus ambivalent miteinander verwoben sind.

Fragt man nach der demokratischen Legitimität der institutionellen Architektur der EU, besteht vor diesem Hintergrund theoretisch und politisch eine doppelte Herausforderung: Die unterschiedlichen Elemente der europäischen Ordnung, Staaten und europäische Institutionen, Rat und Parlament müssen jeweils für sich ernst genommen werden – gerade weil sie den Perspektiven von Staats- respektive Unionsbürger*innen Ausdruck geben. Zugleich sind aber auch ihre Beziehungen zueinander und ihr Zusammenspiel zu erklären, zu diskutieren und institutionell manchmal eindeutiger zu gestalten. Denn sie alle stehen kontinuierlich im Wechselspiel miteinander. Wenn wir dieser doppelten Herausforderung explizit begegnen, können wir erklären, warum eine institutionelle Architektur, die weder Bundesstaat noch Staatenbund entspricht, für die EU und für ihre Bürger*innen Sinn macht – und auch warum wir das Europäische Parlament und damit die Europawahl selbst nicht abschaffen sollten.

Diese grundlegenden Fragen stehen bei der Europawahl nicht im Vordergrund. Gerade diese Europawahl zeigt aber zugleich, dass die Balance von zwischenstaatlichen, transnationalen und supranationalen Logiken auch unabhängig von Vertragsänderungen beeinflusst wird – einerseits von jeder nationalen Wahl, bei der die Staatsbürger*innen ihre Regierungsvertreter*innen für den Rat bestimmen, und andererseits, so machen die Auseinandersetzungen über das Initiativrecht des Parlaments, das europäische Wahlrecht oder die Rolle der Spitzenkandidaten deutlich, auch bei der anstehenden Europawahl.

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