Die Erosion der Parteiendemokratie

Lesenotiz zu Yannis Papadopoulos (2013): Democracy in Crisis? Politics, Governance and Policy, Palgrave Macmillan, Basingstoke.

 

In seinem Buch Democracy in Crisis? legt der Politikwissenschaftler Yannis Papadopoulos eine kritische Diagnose der heutigen Demokratie vor, die eine gewisse Ähnlichkeit zu  Colin Crouchs These der Postdemokratie hat. Wie dieser beginnt Papadopoulos mit der Feststellung, dass der weltweite Siegeszug der Demokratie mit ihrer Aushöhlung in den etablierten liberal-demokratischen Staaten einhergehe (2). Anders als Crouch sieht er hinter diesen Entwicklungen jedoch nicht eine kleine Elite aus Politikern und Wirtschaftsvertretern, sondern vielmehr strukturelle Gründe am Werk. Diese Gründe verortet er nicht im Bereich des Sozialen oder der Wirtschaft, sondern in der Politik selbst. Die Parteiendemokratie, wie wir sie kennen, verschwindet dadurch zusehends.

Die wachsende Kluft von front-stage und back-stage politics

Die weitverbreitete Vorstellung von repräsentativer Demokratie gehe von einem Zirkel aus:  Die BürgerInnen autorisieren ex ante Politiker, in ihrem Namen kollektiv bindende Entscheidungen zu treffen, und können ex post deren Handeln durch Wahlen kontrollieren. Die zentralen Akteure in diesem Zirkel seien die Parteien, indem sie Interessen aggregieren und anschließend in Politikergebnisse umwandeln. Papadopoulus schließt hier an eine lange Tradition in der Politikwissenschaft an; bereits 1942 postulierte Elmer Schattschneider: „modern democracy is unthinkable save in terms of the parties.”   Papadopoulos‘ zentrale These ist nun, dass die Parteien diese Funktion nicht mehr einnehmen (könnten), der Zirkel mithin unterbrochen sei.

Die heutigen demokratischen Systeme seien nämlich von einer grundsätzlichen Kluft gekennzeichnet zwischen front-stage und back-stage politics, d.h. zwischen dem ständig in den Medien präsenten Parteienwettbewerb um Macht (input) und der tatsächlichen Gestaltung von Politik (policy-making), die oft im Verborgenen und ohne Beteiligung der gewählten ParteipolitikerInnen abläuft (output) (3).Dadurch könnten die BürgerInnen nicht länger Politiker für Politiken zur Rechenschaft ziehen, da diese eben gar nicht verantwortlich seien (ebd.). Das führt schließlich normativ zu dem Problem, dass die Adressaten des Rechts in immer geringer werdendem Ausmaß auch dessen Autoren seien.

Papadopoulos geht es in seiner Untersuchung aber nicht darum, die normativen Implikationen dieses Problems zu verfolgen, sondern die Gründe für dessen Entstehung empirisch zu identifizieren. Seiner weiteren Untersuchung liegt die Annahme zugrunde, dass die reale Veränderung demokratischer Systeme nur in der Zusammenschau von front-stage und back-stage, also der Sphären des Parteienwettbewerbs und der Politikgestaltung, erfasst werden könne. Gerade weil dies bisher kaum geschehe, würde der Bedeutungsverlust genuin demokratischer Politik in der Öffentlichkeit, aber auch in der Wissenschaft, unterschätzt. Deswegen ist es auch eines der Anliegen des Buches, dieses Problem bekannter zu machen (6f.). Dementsprechend präsentiert Papadopolous auch keine grundsätzlich neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse; er greift hauptsächlich auf bereits vorhandene Literatur zurück, verdichtet diese jedoch zu einzelnen Thesen. Der Aufbau des Buches folgt der Unterscheidung der Dimensionen von Input und Output.

Input: Fokus auf den öffentlichen Wettbewerb

Zunächst skizziert er die veränderte Rolle der Parteien im Input. Die Parteien verlören zunehmend ihre gesellschaftliche Verankerung und sicherten ihre Macht nun, indem sie sich zu „electoral machines“ (23) wandelten. Damit gehe ein verschärfter, aber immer weniger ideologisch geführter Wettbewerb zwischen den Parteien einher. Stattdessen seien nun Qualitäten wie die (vermutete) Regierungskompetenz und leadership entscheidend. Letzteres führe zu presidentialization, d.h. der Stärkung der Parteiführung auf Kosten der Partei und der Parlamentsfraktion (37). Zu dieser Entwicklung trete das immer problematischer werdende Verhältnis von PolitikerInnen und Medien hinzu. Papadopoulos‘ Analysen zu diesem Komplex sind größtenteils bereits bekannt, für die Argumentation des Buches aber durchaus wichtig. Kurz gefasst: Da Parteien/PolitikerInnen heute auf die Vermittlung ihrer Position durch die Medien angewiesen seien, müssten sie sich deren Logik anpassen. In ihrem Hang zu Personalisierung und Oberflächlichkeit fokussierten Medien auf den Parteienwettbewerb, ohne allerdings zu thematisieren, wer denn für konkrete Politikergebnisse verantwortlich zu machen sei. Diese Entwicklungen könnten zwar theoretisch durch den Bedeutungsgewinn   von Interessengruppen und Zivilgesellschaft sowie des Internets aufgewogen werden; Papadopoulos sieht dieses Potential aber als sehr beschränkt an: Außerhalb der Parteiendemokratie seien Machtressourcen noch viel ungleicher verteilt. Zudem könnte das Internet zwar für mehr Aufklärung und weniger Kommerzialisierung sorgen, habe bisher aber kaum Einfluss auf tatsächliche Entscheidungsprozesse. Leider fällt an dieser Stelle die Diskussion etwas knapp aus. Es wäre etwa durchaus interessant, den realen Einfluss von Online-Petitionen zu betrachten.

Output: Neue Formen des Regierens

Noch stärker wird in der Output-Dimension deutlich, inwiefern Realität von der klassischen Parteiendemokratie abgerückt ist. Papadopoulos zeigt dies etwa an den  Formen des Regierens jenseits des Nationalstaates. Transnationale Regelsetzung hätte einen größeren Einfluss auf nationale Politik als je zuvor (83). Auch hier seien es wiederum vor allem die nationalen Exekutiven, die an Einfluss gewönnen. Andere Akteure wie NGOs werden nur sehr selektiv und wenig repräsentativ in die Entscheidungsprozesse einbezogen (86ff.). Besonders erhellend sind seine Ausführungen zur Bedeutung von private governance, die sich ohne staatliche Beteiligung vollzieht und etwa internationale Standards und Handelsbezieungen reguliere (94-102). Papadopoulous argumentiert plausibel, dass deren große und wachsende Bedeutung der breiten Öffentlichkeit kaum bekannt sei, obwohl ihre Legitimation sehr prekär sei. Demokratische Kontrolle sei auf diesem Feld kaum institutionalisiert, das demokratische Defizit mithin viel größer als in der so oft gescholtenen EU (100). Doch auch auf nationaler Ebene erhielten nicht-staatliche Akteure immer mehr Gewicht bei Entscheidungsfindung und Politikformulierung. Dies führe dazu, dass Partikularinteressen privilegierten Zugang erhielten und somit die demokratische Gleichheit verletzt würde (137).

Während diese Entwicklungen einen eindeutigen Bedeutungsverlust von Parteien und Parlamenten bewirkten, gebe es durchaus auch ambivalente Tendenzen. Partizipatorische Experimente und Verwaltungsreformen könnten potentiell den direkten Einfluss von BürgerInnen stärken. Papadopoulos ist aber wiederum eher skeptisch; er betont, dass diese Instrumente oft vor allem politischen Eliten Vorteile bringen und ebenfalls an ungleicher Beteiligung litten (149). An dieser Stelle wäre wiederum mehr Erläuterung vorteilhaft gewesen. Außerdem hätte dieses Kapitel besser in den Gang der Argumentation eingebettet werden können. Schließlich analysiert Papadopoulos noch die sogenannten nicht-majoritären bzw. gegenmajoritäre Institutionen. Erstere sind etwa politisch unabhängige Behörden. Diese würden immer mehr Lebensbereiche regulieren. Gerechtfertigt werde dies damit, dass die Gesellschaft vor dem Eigeninteresse der PolitikerInnen geschützt werden müsse (172). Gegenmajoritäre Institutionen bezeichnen Gerichte. Diese würde sich zunehmend zu Gesetzgebern aufschwingen (191), etwa indem sie vage internationale Verträge verbindlich interpretieren. Auch auf der nationalstaatlichen Ebene gewännen RichterInnen an Macht gegenüber den anderen Organen, z.B. indem sie Gesetze vermehrt für verfassungswidrig erklärten (192). Zu Recht weist Papadopoulos darauf hin, dass der Machtzuwachs positiv gesehen werden kann, wenn Gerichte durch Deliberation und Reflexion für bessere Politikergebnisse sorgen können. Genauso stimmt aber auch seine Einschätzung, dass Gerichte die am wenigsten repräsentative und rechenschaftspflichtige Gewalt seien und sich damit wiederum das Problem der demokratischen Kontrolle stelle (206f).

Erosion, nicht Krise der Demokratie

Aus den diagnostizierten Entwicklungen entwickelt Papadopoulos vier Herausforderungen für die (Parteien-)Demokratie: Dies sind die Marginalisierung parlamentarischer Institutionen, die Technokratisierung der Politikgestaltung, die advocacy democracy, in der Interessengruppen die Parteiendemokratie verdrängen und die aus den drei Entwicklungen resultierende Abtrennung von front-stage und back-stage politics. Papadopoulos kann sehr überzeugend zeigen, dass all dies eine „erosion of the quality of democracy“ (243) zur Folge hat. Von einer Krise will er aber nicht sprechen (242). Stattdessen sagt er etwas lakonisch, dass die normative Bewertung jedem selbst überlassen sei.

Unbefriedigend bleibt er bei Lösungsvorschlägen für die derzeitige Lage: Nach der umfassenden Problemanalyse schlägt er nur vor, BürgerInnen besser über die Abtrennung von front-stage und back-stage aufzuklären. sowie sie durch mehr und bessere partizipatorische Instrumente zu stärken und ansonsten darauf zu bauen, dass Parlamente sich selbst daran machen würden, ihre Rolle wieder zu stärken.

Papadopoulos hat eine sehr umfassende und detailreiche Studie vorgelegt. Insbesondere die gemeinsame Analyse beider Dimensionen demokratischer Politik ist plausibel. Mitunter wird aber nicht hinreichend klar, wie die verschiedenen Entwicklungen zusammen passen, wie also z.B. Exekutiven an Bedeutung gewinnen und gleichzeitig ihre Macht an nicht-majoritäre und nicht-staatliche Akteure abgeben. Papadopoulos beschränkt sich hier leider darauf, Paradoxien und komplexe Entwicklungen zu postulieren, anstatt sie auch durch Belege nachzuweisen. Ein weiterer Kritikpunkt betrifft Papadopoulos Annahme, dass die zunehmende Kluft zwischen den beiden Dimensionen vor allem auf strukturelle Gründe, wie die mangelnde Effektivität klassisch demokratischen Regierens zurückzuführen sei. Hier hätten ebenfalls mehr empirische Belege und vor allem theoretische Begründungen der Studie gut getan. So bleibt dann unklar, ob hinter diesen Entwicklungen nicht vielleicht doch auch die bewusste Politik ihrer Profiteure steckt.

Trotz dieser  – eher gering zu wertenden –  Kritikpunkte ist Papadopoulos‘ Studie insgesamt sehr gelungen. Sie verbindet verschiedene Fachdiskurse und gewinnt gerade durch ihre Nüchternheit eine besondere Überzeugungskraft. Sie ist leicht verständlich und für interessierte Laien und für das Fachpublikum gleichzeitig relevant.

 

Moritz Küster ist Student im Masterstudiengang Politikwissenschaft an der Goethe-Universität Frankfurt.

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