Unter dem Titel „Komplexität durch Verfahren“ veröffentlichte Caspar Hirschi im Februar 2014 an dieser Stelle einen Beitrag, der eine der wenigen originär demokratietheoretischen Beiträge Niklas Luhmanns kreativ in Frage stellte, die Idee, dass „Legitimität durch Verfahren“ nicht nur erzeugt werden könne, sondern dies auch schon die eigentliche Leistung von Verfahren sei. Wer an Gerichtsverfahren denkt erkennt schnell, wie brisant Luhmanns analytische Umstellung von Ergebnisorientierung auf Prozessbeobachtung seinerzeit war. Caspar Hirschi weitete diese Perspektive kritisch aus, als er behauptete, eine stattliche Anzahl heutiger Verfahren würde eingedenk der Luhmannschen Pointe auf die Simulation von Verfahren umstellen. So würde der Schein der Legitimitätsorientierung und Ergebnisoffenheit benutzt, um „Schauprozesse“ zu verschleiern. Heutige Verfahren pervertierten dadurch häufiger zu Ritualen.

Tim Neu nun nimmt Hirschis Perspektive auf und verteidigt den rituellen Charakter mancher Verfahren. (team)

Verstrickt und verkoppelt – Rituelle Verfahren

Entgegen aller Absichten erweisen sich Entscheidungsverfahren, je mehr sie reguliert und transparent gemacht werden, immer weniger als geeignet, Entscheidungen auch tatsächlich herbeizuführen. Aber werden sie damit zwangsläufig dysfunktional? Nein, sie können durch Ritualisierung auch gewinnen!

Entscheidungen machen Arbeit. Gute Entscheidungen machen viel Arbeit. Dieser Zusammenhang scheint unterstellt zu werden, sobald Verfahren der Entscheidungsfindung nicht erwartungsgemäß funktionieren. Dann wird ein ‚Mehr‘ an Aufwand gefordert: mehr Transparenz, mehr Kontrolle, mehr Aufsicht. Dann wird, wie bei ‚Stuttgart 21‘, ein bereits bestehender Komplex von ordentlichen Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren ergänzt durch ein außerordentliches, manche meinten sogar: rechtswidriges Schlichtungsverfahren inklusive Stresstest. Dennoch ist hier die Gleichung – ‚mehr‘ Verfahren gleich ‚bessere‘ Entscheidungen – nicht aufgegangen: Die Schlichtung wurde nach ihrem Ende im Sommer 2011 von vielen für gescheitert erklärt und darüber hinaus als „Spektakel“ und „schönes Theater“ abgetan. Solche Metaphern transportieren die Vorstellung, es gehe in derartigen Fällen gar nicht darum, tatsächlich eine Entscheidung herbeizuführen, sondern viel eher darum, bereits feststehende Entscheidungen dadurch zu legitimieren, dass man entsprechende Entscheidungsverfahren auf rituelle Weise inszeniere – und damit eben nur simuliere.

Caspar Hirschi hat in diesem Kontext in kritischem Anschluss an Niklas Luhmanns Schrift „Legitimation durch Verfahren“ argumentiert, dass eine solche Ritualisierung  gegenwärtig nicht nur verstärkt zu beobachten sei, sondern bereits jetzt zu einem „Zustand der dysfunktionalen Stabilität“ geführt habe. Er führt dies auf zwei Entwicklungen zurück: Einerseits das eigeninteressierte Bestreben von zumeist juristisch ausgebildeten Beratern und Führungskräften, als defizitär wahrgenommene Verfahren durch eine noch komplexere Regulierung zu verbessern; andererseits das Bestreben der Medien, die Transparenz von Verfahren immer weiter zu erhöhen. Paradoxerweise führen nun mehr Komplexität und mehr Transparenz aber keineswegs zu einer ‚besseren‘ Entscheidungsfindung, sondern im Gegenteil dazu, dass die Herstellung der Entscheidung noch weiter aus den Verfahren verdrängt wird, diese also gerade noch weiter ritualisiert, auf die Darstellung schon gefällter Entscheidungen reduziert werden.

Dieser allgemeine Zusammenhang resultiert aus den Reaktionen der jeweils beteiligten Akteure. Erstens: Mehr Komplexität, von den juristischen „Metapraktikern“ (Hirschi) verordnet und überwacht, stößt bei den Beteiligten nicht nur deshalb auf Widerstand, weil es immer aufwendiger wird, das Verfahren durchzuführen, sondern auch, weil sie sich überwacht fühlen, was Abwehr- und Ausweichverhalten zur Folge hat. Zweitens: Mehr Transparenz, von den Medien eingefordert, schränkt den „Toleranzbereich des Sagbaren“ (Hirschi) so weit ein, dass die Verfahrensbeteiligten schon vor Beginn des Verfahrens so weit festgelegt sind, dass sie sich auf das Risiko der Entscheidungsoffenheit nicht einlassen können.

Beide Entwicklungen werden von unterschiedlichen Gruppen getragen, von den Akteuren jeweils anders erfahren – und von Hirschi nicht weiter aufeinander bezogen. Führt man die Analyse aber weiter, dann zeigt sich, dass beide Entwicklungen im Hinblick darauf, wie sie die Verfahren verändern, funktional äquivalent sind, weil sie es den Akteuren zunehmend unmöglich machen, zwischen ihren gesellschaftlichen Rollen und ihren Verfahrensrollen zu trennen. Ist Rollentrennung jedoch nicht möglich, ist echte Entscheidungsoffenheit zu riskant, weshalb die Entscheidungsfindung ausgelagert wird und die Verfahren noch weniger Legitimation stiften können. Dieser Befund entspricht Luhmanns Annahme, die „legitimierende Funktion“ von Verfahren beruhe „auf dieser Rollentrennung“.

Werden Verfahren also immer komplexer und überwachungsintensiver, so wird die ‚black box‘ des einzelnen Verfahrens aufgebrochen und Regulatoren wie ‚compliance manager‘ oder Unternehmensberater können das ansonsten abgeschirmte Verhalten der einzelnen Akteure beobachten. Diese müssen nun befürchten, dass man ihr Verfahrenshandeln an ihre verfahrensexterne Position zurückbindet, wodurch Rollentrennung für sie riskant wird. Derselbe Zusammenhang liegt bei der zweiten Entwicklung vor: Werden Verfahren immer transparenter, so wird es für die Medien möglich, jede Verfahrenshandlung eines Akteurs mit der Gesamtheit seiner Handlungen außerhalb des Verfahrens, seiner gesellschaftlichen Rolle, in Beziehung zu setzen.

Hirschi ist nun darin zuzustimmen, dass „Rituale, die Verfahren simulieren“, also Verfahren, die ihre Entscheidungsfunktion vollständig eingebüßt haben, in hohem Maße dysfunktional sind. Allerdings dürfte es sich dabei um Einzelfälle handeln, die Mehrzahl der Verfahren wird aufgrund von zunehmender Regulation und Transparenz höchstens als ‚teilritualisiert‘ einzustufen sein. Dann aber fragt sich, ob diese Entwicklung nicht doch auch eine gewisse Eigenfunktionalität aufweisen könnte. Aus Sicht der ‚klassischen‘ Verfahrenstheorie ist das offenkundig nicht der Fall, da die mangelnde Rollentrennung die Entscheidungsspielräume einschränkt, was zu Lasten der Verfahrenslegitimität geht. Nun hat Luhmann sein Modell explizit für die Moderne entwickelt. Nimmt man aber die Grundidee der funktionalen Analyse ernst, „Verschiedenartiges als vergleichbar zu erfassen“ (Luhmann), und bezieht vormoderne Gesellschaften mit ein, dann zeichnen sich im Hinblick auf die Legitimitätsstiftung neue funktionale Äquivalenzen ab, da Verfahren und Rituale vergleichbar werden.

Für (moderne) Verfahren gilt, dass sie legitimierend wirken, weil es mit dem Aufbau einer kohärenten Verfahrensgeschichte und dem damit verbundenen Zwang zu ebenso kohärenter Rollendarstellung zu einer ‚Verstrickung‘ der Akteure in das Verfahren kommt, sie sich also durch die bloße Teilnahme schon auf das spätere Ergebnis festlegen lassen. Die zentrale Voraussetzung dieses Verfahrenstypus ist seine Autonomie: Die materiale Entscheidungsfindung muss ebenso autonom sein wie die formalen Regeln, nach denen sie abläuft. Vor allem aber müssen die Akteure einer Rollentrennung unterworfen werden, was bedeutet, dass durch und in Verfahren eine Differenz gesetzt wird zwischen ihren gesellschaftlichen Positionen und ihren Verfahrensrollen.

Beim (frühneuzeitlichen) Ritual ist die Erzeugung von Legitimität völlig anders strukturiert, nämlich durch eine ‚Verkopplung‘. Jede Rolle innerhalb des Rituals besteht in der Verweisung auf eine Position der Gesellschaft, in die das Ritual eingebettet ist. Die rituelle und gesellschaftliche Ordnung sind strukturell miteinander gekoppelt, politisch-soziale Unterschiede werden in zeremonielle, d. h. sinnlich wahrnehmbare Abstände transformiert (und vice versa). Und damit wird die Legitimität der Gesamtgesellschaft für die im Ritual zur Darstellung gebrachte Entscheidung mobilisiert.

Es handelt sich um funktionale Äquivalente, um jeweils spezifische Möglichkeiten zur Erzeugung von Legitimität: Das autonome Verfahren erzeugt eine rein verfahrensinterne, prozedurale Verstrickung der Akteure, das Ritual eine Verkopplung von rituell inszenierten Rollen und gesellschaftlichen Positionen.

Wenn also in der Gegenwart Verfahren ritualisiert werden, dann heißt das zunächst einmal, dass es keine scharfe Dichotomie zwischen Ritual und Verfahren gibt, sondern ein Kontinuum, aufgespannt durch das Verfahren mit vollständiger Rollentrennung auf der einen, das Ritual ohne jegliche Rollentrennung auf der anderen Seite. Dann aber wäre es denkbar, dass es so etwas wie ‚rituelle Verfahren‘ gibt, die sowohl verfahrensförmige wie rituelle Elemente aufweisen; Verfahren also, die in der Lage sind, Entscheidungen herbeizuführen und ihnen eine gewisse prozedurale Legitimität zu verleihen, die aber gleichzeitig auch jene Legitimität nutzen, die mit den verfahrensexternen Positionen der Verfahrensbeteiligten verbunden ist. In der Frühen Neuzeit hat es solche Verfahren gegeben, bei denen die Teilritualisierung gerade nicht als Problem, sondern als Vorteil erschien, wobei die Verbindung von rituellen und prozeduralen Elementen natürlich ganz neue Folgeprobleme nach sich zog.

Der Begriff des ‚rituellen Verfahrens‘ wurde zwar für die Analyse vormoderner Verfahren entwickelt, lässt sich aber auch auf die Gegenwart anwenden, wie sich ebenfalls an der von Heiner Geißler geleiteten Schlichtung zu Stuttgart 21 zeigen lässt. Die von Oktober bis November 2010 währende erste Phase, bestehend aus neun öffentlichen Sitzungen, vertraulichen Abschlussverhandlungen und einem Schlichterspruch, ist zunächst offenkundig ein Beispiel für den von Hirschi markierten Zusammenhang von Transparenzsteigerung und Ritualisierung. Geißler selbst hatte „totale Öffentlichkeit und Transparenz“ für das Schlichtungsverfahren in Anspruch genommen. Gleichzeitig wurde von Beobachtern mehrfach festgehalten, dass gerade die gesteigerte Öffentlichkeit dazu führte, dass die Parteien eisern an ihren Standpunkten festhielten, weshalb sich eine prozedurale Verstrickungslegitimität kaum aufbauen konnte, sondern auf die vertraulichen Abschlussgespräche beschränkt blieb, die auch in der Sache keine fundamentalen Änderungen am Baubeschluss brachten. Handelt es sich also um einen Fall von dysfunktionaler Ritualisierung?

Nicht unbedingt. Kommentatoren haben auch die „faktische Bindungswirkung des medienwirksamen Mediationsverfahrens“ (FAZ vom 8.12.2010) hervorgehoben, die nicht nur die Verfahrensbeteiligten verpflichtet, sondern auch die öffentliche Auseinandersetzung weitgehend befriedet haben soll. Dies lässt sich angesichts der schwachen Verstrickungslegitimität jedoch nur erklären, wenn man die Schlichtung nicht als autonomes, sondern als rituelles Verfahren begreift. Dann nämlich kann man beobachten, dass ein starker Verkopplungsmechanismus ebenfalls Legitimität stiftete. Die Teilnehmer der Schlichtung agierten nicht in verfahrensspezifischen Rollen, etwa als Experten oder Zeugen, von denen sie sich im Bedarfsfall leicht hätten distanzieren können. Vielmehr brachten sie ihre verfahrensexterne Position, etwa die eines Technikvorstands oder einer Ministerin, unmittelbar in das Verfahren ein und verpflichteten die von ihnen repräsentierten und auf diese Weise ins Verfahren verwickelten Institutionen auf den späteren Schlichterspruch.

Eines der Ergebnisse des Schlichterspruchs führt nun direkt zum zweiten von Hirschi angesprochenen Zusammenhang, dem von Regulation und Ritualisierung. Im Rahmen eines sogenannten ‚Stresstests‘, so war vereinbart worden, sollte die Deutsche Bahn AG mittels einer Simulation prüfen, ob der geplante Bahnhof auch zu Spitzenzeiten bestimmten Anforderungen genüge. Diese Simulation würde daraufhin auf Vorschlag der Projektgegner von der Schweizer SMA und Partner AG einem ‚Audit‘ unterzogen. Es handelte sich also um den Versuch, durch ein Mehr an Überwachung das Verfahren des ‚Stresstests‘ zu verbessern. Allerdings war auch bei diesem umfassender regulierten Verfahren von Beginn an nicht wahrscheinlich, dass die Entscheidung zuungunsten der Deutschen Bahn ausfallen würde. Selbst die Gegner spekulierten darauf, dass der Stresstest sich in die Länge ziehen, erhebliche Mehrkosten verursachen und damit das Gesamtprojekt indirekt kippen würde. Auch in dieser zweiten Phase wurde daher kaum prozedurale Verstrickungslegitimität aufgebaut: Die DB führte die Simulation weitgehend selber durch, und das Aktionsbündnis beschwerte sich später, die Bahn habe sich einer Diskussion um die Prämissen des Tests verweigert.

Auch in diesem Fall war die rituelle Komponente stärker ausgeprägt: Die Steigerung der Komplexität des Stresstests durch das Audit einer externen, von den Projektgegnern vorgeschlagenen Firma fand, ebenso wie die Steigerung der Transparenz in der ersten Phase,  ihre Funktionalität vor allem darin, die gesellschaftlichen Positionen aller Beteiligten mit der verfahrensintern getroffenen Entscheidung zu verknüpfen. Und selbst die Projektgegner, die den Stresstest letztendlich doch ablehnten und an der Präsentation der Ergebnisse nur teilnahmen, um diese Ablehnung zu kommunizieren, leisteten damit – gegen ihre eigene Intention – immer noch „unbezahlte zeremonielle Arbeit“ (Luhmann) zugunsten des Verfahrens als solchem.

Im Ergebnis entwickelte sich die Schlichtung zu Stuttgart 21 aufgrund der gesteigerten Transparenz während der ersten und der gesteigerten Komplexität während der zweiten Phase zwar zu einem ‚teilritualisierten‘ Verfahren, das aber gleichwohl auf prozedurale Weise eine Entscheidung (Schlichterspruch) herstellte, die sowohl auf prozedurale (vertrauliche Gespräche, Audit) wie auch zeremonielle (öffentliche Sitzungen, Präsentation des Stresstests) Weise mit Legitimität ausgestattet wurde.

Wie erwähnt, ist im Nachhinein oft behauptet worden, die Schlichtung sei gescheitert, da der Konflikt zwischen Projektbefürwortern und -gegnern auch nach dem abschließenden Stresstest fortbestand. Damit verkennt man aber die Wirkung von Verfahren: Dass eine Entscheidung  auf verfahrensförmige Weise ‚legitim‘ wird, meint mit Luhmann zunächst nur, dass sie faktisch hingenommen, nicht aber, dass sie normativ für richtig gehalten wird. Der in einem Gerichtsverfahren Verurteilte hat alles Recht, die Entscheidung ungerecht zu finden und dies auch zum Ausdruck zu bringen – nur hinnehmen muss er sie. Ebenso verhält es sich im Fall von Stuttgart 21: Schlichtung, Stresstest und Volksabstimmung haben das Projekt weitgehend ‚legitimiert‘, was eben nur heißt, dass jetzt Nicht-Widerstand vorherrscht. Und in der Tat sind wichtige Gruppen aus dem Aktionsbündnis ausgestiegen, die Demonstrationen werden immer kleiner, der Widerstand ist gesellschaftlich weitgehend isoliert.

Ob man rituelle Verfahren für politisch wünschens- oder verdammenswert hält, ist eine andere Frage. Zunächst ist es aber wichtig zu sehen, dass solche Verfahren faktisch auch in der Gegenwart genutzt werden, um Legitimität zu erzeugen. Denn erst wenn ihre Funktionalität verstanden ist, kann die Frage gestellt werden, ob man sie will oder ob man sie unter den massenmedialen und reflexiven Verhältnissen der Spätmoderne vielleicht sogar wollen muss.

Dr. Tim Neu ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Seminar für Mittlere und Neuere Geschichte der Georg-August-Universität Göttingen.