Souveränität des Volkes oder Souveränität des Verfassungsgerichts?

Ist der europäische Integrationsprozess an seine verfassungsrechtlichen Grenzen gestoßen? Kann das europäische Vertragsrecht noch mit dem Grundgesetz in Einklang gebracht werden? Oder ist ider weitere Weg hin zu einem europäischen Bundesstaat nur auf Basis einer neuen deutschen Verfassung möglich? „Das Lissabon-Urteil in der Kritik“ – so lautete der Titel einer Tagung, die vom 17.-18. Juni 2010 im Rahmen des DFG Sonderforschungsbereiches „Transzendenz und Gemeinsinn“ an der TU Dresden stattfand, und die sich genau mit diesen Fragen auseinandersetze. Ein Titel, der zugleich  den Gesamttenor der Konferenz charakterisierte, wurde doch die Lissabon-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach allen Regeln der Kunst analysiert, kommentiert und vor allem kritisiert.

Gastgeber Hans Vorländer wies bereits in seinen einleitenden Bemerkungen auf die besondere politische Tragweite und politiktheoretische Brisanz des Urteils hin. Grundlegende Fragen der Organisation von Politik in Mehrebenensystemen seien hier deutlich im Sinne des Nationalstaates beantwortet worden. Mit einer bemerkenswert zuspitzenden Normativität und einer offensiv vorgetragenen staatlichen Trinitätslehre, so war man sich in der Diskussion schnell einig, habe das Verfassungsgericht in ausschweifender Urteilbegründung und belehrender Tonart alle zukünftigen politischen Schritte hin zu einem europäischen Bundesstaat a priori dem prinzipiellen Verdacht der Verfassungswidrigkeit ausgesetzt. Kann aber ein Organ, dessen eigene demokratische Legitimation durchaus begrenzt erscheint, dem demokratisch gewählten Parlament und der aus ihm hervorgehenden Regierung derart weitreichende politische Vorgaben machen? Ist insbesondere der hier zur Urteilsbegründung vorgebrachte Verweis auf das Demokratieprinzip nicht widersinnig und in seiner öffentlichen Wirkung verhängnisvoll?

Zumindest in kommunikationstheoretischer Hinsicht fand André Brodocz (Erfurt) auf die Frage nach der Wirkung des Urteils schnell eine eindeutige Antwort. Aus der größtenteils kritischen Aufnahme des Urteils ließen sich keine langfristigen Folgen für die Vertrauenswürdigkeit des Gerichts oder die Integrationskraft des Grundgesetzes ableiten. Im Gegenteil: Gerade dessen lebhafte diskursive Behandlung impliziere den Fortgang eines kommunikativen Integrationsprozesses, in dessen Zentrum die deutsche Verfassung stehe. Kontrovers diskutierte Urteile wie die Lissabon-Entscheidung eignen sich deshalb hervorragend  dafür, das Gleichgewicht zwischen Gewissheit und Unklarheit, zwischen individuell unterstellter Eindeutigkeit und emergenter Deutungsoffenheit zu erhalten – sie seien daher konstitutiv für die integrative Wirkung der Verfassungsrechtsprechung. Dass die Lissabon-Entscheidung erheblich integrationsfreundlicher sei, als seine zahlreichen Kritiker gemeinhin unterstellen, argumentierte – nun mit Blick auf europäische Integrationsperspektiven – auch Steven Schäller (Dresden). Das Gericht, so Schäller, tendiere weniger zu einem rein nationalstaatlichen Souveränitätsverständnis, sondern weise lediglich auf den Kern bundesstaatlicher Ordnungstheorie hin, der insbesondere bei der Konstruktion neuer, quasi-föderaler Strukturen nicht vernachlässigt werden dürfe. Auch auf supranationaler Ebene müsse demnach das Prinzip der Volkssouveränität angemessen berücksichtigt werden. Exakt diese Argumentation vertrete das BVerfG, wenn es die staatsanaloge Ausgestaltung der Europäischen Union von deren demokratischer Organisation abhängig mache. Diese Anforderung als Behinderung des europäischen Integrationsprozesses zu deuten, sei verfehlt und stelle die föderalismustheoretische Argumentation des Gerichts auf den Kopf. Stattdessen zeige etwa ein historischer Vergleich mit den USA, dass gerade mit der Fundierung der Bundesregierung im Prinzip der Volkssouveränität, zum Teil unbeabsichtigt, der Grundstein für einen erfolgreichen und handlungsfähigen Bundesstaat gelegt werde. Das Urteil, so Schäller, sei deshalb eher als Versuch des Gerichts zu bewerten, die nationalstaatliche Souveränitätskonzeption mit den Prozessen europäischer Supranationalisierung zu vereinen, ohne dabei die hohen Ansprüche einer normativen Demokratietheorie aufzugeben. Ähnlich aufschlussreich gestaltete sich auch der Ausklang von Sektion I, der die Tagungsteilnehmer am Abend des 17.06.2010 in die Dresdner Frauenkirche führte. Im Rahmen des Forums „Freiheit und Ordnung“, einer  Veranstaltungsreihe der Stiftung Frauenkirche Dresden in Kooperation mit der TU Dresden und dem Freistaat Sachsen, sprach dort der Verfassungsrichter Udo Di Fabio zum Thema „Freiheit und Ordnung in Europa“. In seinem Vortrag analysierte di Fabio den grundlegenden Wandel politischer Leitbilder vor dem Hintergrund wirtschaftlicher Entgrenzung und supranationale Zusammenschlüsse und reflektierte dabei indirekt auch jene grundlegenden Argumentationsstränge zum Verhältnis von Freiheit, Ordnung und Demokratie, die in der umstrittenen – di Fabio zugeschriebenen – Lissabon-Entscheidung des BVerfG zum Ausdruck gekommen waren.

In Sektion II „Der Vertrag von Lissabon und die europäischen Verfassungsgerichte“ wurde die Tagungsdiskussion mit zwei Fallstudien auf eine transnationale Perspektive hin geöffnet. Zunächst schilderte Michel Troper (Paris) das Verhältnis von Verfassungsgerichtsbarkeit und Europäischem Recht in Frankreich. Die typischen Konflikte um das Verhältnis der verschiedenen Normenebenen seien auch hier keinesfalls zufriedenstellend geregelt. Im Hinblick auf Artikel 54 und 61 der frz. Verfassung habe die Rechtsprechung des Conseil Constitutionnel gleich zwei deutungsoffene Diskursfiguren konstruiert, die dem französischen Verfassungsrecht ermöglichen sollten, den weiteren europäischen Einigungsprozesses mit der, vermutlich identitätsrelevanten, Prämisse vom prinzipiellen Vorrang der französischen Verfassung(stradition) zu vereinbaren. Zum einen verstoße ein internationaler Vertrag nur dann gegen die Verfassung, wenn durch ihn „fundamentale Bedingungen nationaler Souveränitätsausübung“ angetastet werden. Auf der anderen Seite könne keine staatsrechtliche Norm den Prinzipien „französischer Verfassungsidentität“ zuwider laufen. Das französische Verfassungsgericht wählte damit zwar eine ähnliche Formulierung wie das deutsche, die Hintergründe dieser Begriffsbildung, so Troper, seien jedoch mit der deutschen Lissabon-Entscheidung nur bedingt vergleichbar. Dies gründe bereits darin, dass der notorisch überlastete Conseil Constitutionnel in Frankreich nicht etwa um eine Ausweitung bestehender Kompetenzen bemüht sei, sondern sich im Gegenteil derartigen Prozessen aktiv verweigere. Doch nicht nur die französische, sondern auch die italienische Verfassungsrechtsprechung hat alternative Formen und Praxen entwickelt, um einem angeblichen „Substanzverlust demokratischer Gestaltungsmacht“ (BVerfGE 123, 267 [341]) durch die Prozesse europäischer Integration zu begegnen. Wie der frühere Präsident des italienischen Verfassungsgerichts Valerio Onida (Mailand) deutlich machte, seien insbesondere zwei Gesichtspunkte hier bemerkenswert. Einerseits werde in der italienischen Rechtskultur traditionell ein rigider Dualismus praktiziert, andererseits jedoch akzeptiere eine weitreichende Öffnungsklausel in Artikel 11 der Verfassung eine „Limitierung der Souveränität“ Italiens, wenn diese zum Aufbau einer internationalen Friedensordnung notwendig erscheine. Die einzige Einschränkung der hieraus abgeleiteten integrationalistischen Rechtspraxis werde wiederum mit der bekannten Formel von der Unverletzlichkeit der „obersten Prinzipien“ der italienischen Verfassung umschrieben. Im Gegensatz zum deutschen BVerfG nutze das Corte costituzionale della Repubblica Italiana den sich hieraus ergebenden Gestaltungsraum jedoch nicht zu Verteidigung und Inszenierung der eigenen Machtposition. Im Gegenteil: Häufig werde vor der Entscheidung des Corte costituzionale vom Verfassungsgericht selbst zunächst der EuGH angerufen, um die hieraus resultierende EuGH-Entscheidung – als direkt anwendbare Norm des europäischen Rechts – dem eigenen Urteil formal und inhaltlich zugrunde zu legen und so das spezifische Rechtsproblem der ordentlichen Gerichtsbarkeit wieder zugänglich zu machen. Dieser Vergleich zwischen deutscher, französischer und italienischer Verfassungsrechtsprechungskultur stellte im Verlauf der Tagung die suggerierte Alternativlosigkeit der Argumentation des BVerfG nachhaltig in Frage. Ist es vor diesem Hintergrund nicht geboten, der Lissabon-Entscheidung an entscheidender Stelle zu widersprechen und das Problem des gespannten Verhältnisses nationaler und supranationaler Souveränitäts- und Rechtsetzungsansprüche von jenem der demokratischen Legitimation europäischer Institutionen strikt zu trennen? Muss derjenige, der das Demokratiedefizit der Europäischen Union anprangert, sich wirklich zwangsläufig auf die Perspektive einer vermeintlich ursprünglicheren Volkssouveränität nationaler Staatlichkeit zurückziehen oder ist es hier nicht konsequenter – mit Blick auf einen möglichen europäischen Demos – eine stärkere Rolle des Europäischen Parlaments einfordern? Gerade das Beispiel Italiens zeige doch, so machte die Tagungsdiskussion deutlich, dass auch die Aufgabe nationalstaatlicher Souveränitätsrechte verfassungsrechtlich und demokratisch legitimiert sein kann, ohne dabei vermeintlich substanziellen Prinzipien demokratischer Souveränität zu widersprechen.

Warum garnierte das BVerfG seine Urteilsbegründung dann aber mit derart umfangreichen Ausführungen zu Demokratietheorie und deutscher Rechtstradition? Diese Frage wurden in Sektion III „Der Vertrag von Lissabon und die Demokratie“ genauer diskutiert. Dabei vermutete Pasquale Pasquino (New York/Paris), dem die demokratische Legitimität gleich mehrerer Organe und Prozeduren des bundesdeutschen politischen Systems zweifelhalft erschien, dass in der demokratietheoretischen Argumentation des Gerichts in Wahrheit wohl die Angst um die eigene Identität und zukünftige Bedeutung zum Ausdruck komme. Da in naher bis mittlerer Zukunft ohnehin keine reale Möglichkeit der Gründung eines europäischen Bundesstaates gegeben sei, baue das BVerfG mit seinen umfassenden Ausführungen nahezu irreale Bedrohungsszenarien auf. Dies diene dem Gericht dazu, sich selbst in Szene zu setzen und seine eigene Bedeutung – etwa im Hinblick auf eine Konkurrenz supranationaler Gerichtsbarkeiten – eigenmächtig zu festigen. Auch Ansicht von Christoph Möllers (Berlin) ist die Lissabon-Entscheidung in erster Linie Ausdruck einer spezifisch deutschen politischen Kultur. Nicht jedoch der besondere Einfluss möglicherweise ungenügend demokratisch legitimierter Vetospieler, sondern das BVerfG selbst sei als Institution europaweit einzigartig. Obwohl ihm im Grundgesetz selbst kein entsprechendes Maß an Legitimität explizit zugesprochen werde, erfand sich das Gericht in der Geschichte der Bundesrepublik gleichsam selbst in einer Rolle als „repräsentatives Verfassungsorgan“. Damit verbunden war stets die Behauptung eines impliziten „populistischen Mandats“, denn schließlich sei es gerade die Möglichkeit zur Verfassungsbeschwerde, welche Freiheit und Gleichheit des Einzelnen gegenüber dem Staat garantiere. Im Hinblick auf die Problematik der Europäischen Integration und ihrer verfassungsrechtlichen Bewertung sei nun, so Möllers, eine eigenartige Verschmelzung zwischen staatsrechtlicher Aufgabe als „Hüter des Grundgesetzes“ einerseits und dem informell konstatierten „populistischen Mandat“ andererseits zu konstatieren. Mit seiner Entscheidung zum Lissabon-Vertrag versuche das Karlsruher Gericht daher zum wiederholten Male den kritischen Diskussionsbedarf in der deutschen Öffentlichkeit zu Fragen der EU aufzugreifen und so einen Raum symbolischer „Ersatzdeliberation“ zu schaffen. Der hieraus erwachsende Automatismus einer starken Politisierung der Entscheidungen, welcher sich etwa in immer umfangreicheren Entscheidungsbegründungen ausdrücke, sei unter den EU-Mitgliedsstaaten in der Tat einzigartig.

Wie aber ist dieses „populistische“ Selbstverständnis theoretisch zu bewerten? Hier knüpfte Sektion IV der Tagung an, in der insbesondere das Spannungsfeld zwischen souveräner Staatlichkeit und transnationalen Konstitutionalisierungsprozessen einer näheren Analyse unterzogen wurde. Ulrich Fastenrath (Dresden) untersuchte in seinem Beitrag zunächst den vom Verfassungsgericht verwendeten Begriff von Souveränität, der als Argumentationsfigur deutlich sichtbar die Urteilsbegründung prägte. Das Gericht folge demnach einer Vorstellung, die etwa im Namen eines G.W.F. Hegel den Staat als zentralen Ausgangspunkt a priori unverfügbar stelle. Diese Universalisierung werde auf den Begriff des Volkes projiziert und durch den rhetorischen Rückgriff auf das Demokratieprinzip erfolgreich verdeckt. Die Souveränität, so argumentiere das Gericht hier in Carl Schmitt‘scher Manier, liege schließlich beim politisch handelnden Demos und keine übergeordnete Vertragsbestimmung sei in der Lage, diesen prinzipiellen Entscheidungsvorbehalt des demokratischen Souveräns zu suspendieren. Das zeige sich insbesondere dann, wenn durch die Bedrohung der „Verfassungsidentität“ des Grundgesetzes der berühmte „Ernstfall“ eintrete, denn schließlich habe die verfassungsgebende Gewalt „den Vertretern und Organen des Volkes kein Mandat erteilt, über diese Verfassungsidentität zu verfügen“ (BVerfGE 123, 267 [344]). Das hieraus logisch hervorgehende Primat nationalen Rechts lasse selbst internationales Vertragsrecht in seiner Bindungswirkung zurücktreten. Ist die Rede von einer durch den demokratischen Verfassungsgeber festgelegten „Verfassungsidentität“ aber nicht gerade als Abkehr von überkommener nationalstaatlicher Rhetorik und als Öffnung gegenüber der Idee eines transnationalen Konstitutionalismus zu beurteilen? Oliviero Angeli (Dresden) bestritt dies. In Wahrheit, so Angeli, bleibe das Bundesverfassungsgericht, trotz veränderter sprachlicher Formeln, einer nationalstaatlich-fixierten Logik verpflichtet und suche nur rhetorisch den Neubeginn. Zu dieser Schlussfolgerung gelange man, wenn man versuche, mit Hilfe verschiedener analytischer Kategorisierungen dem Identitätsbegriff des Gerichts auf die Spur zu kommen. So werde etwa am Konzept des Volkes, dem demokratietheoretischen Kernbegriff der Lissabon-Entscheidung, deutlich, wie die Unterscheidung zwischen einem staatlich verfassten Volk als Souverän und einem suggerierten vorstaatlichen Volk als Verfassungsgeber bewusst einer Thematisierung entzogen werde. Gerade die inkonsistente Durchmischung beider Vorstellungsgehalte erweise sich jedoch als besonders fatal, da hieran jenes fragwürdige Selbstverständnis der Lissabon-Entscheidung anknüpfe, nach dem das Gericht auch im Namen und anstelle des nicht-präsenten Verfassungsgebers darüber wache, ob Integrität und Identität dieser eigentlich souveränen „pouvoir constituant“ gewahrt bleibe.

Doch wird die Souveränität des Volkes damit nicht eigentlich zu einer Souveränität des Verfassungsgerichts? Zu diesem Ergebnis könnte man durchaus kommen, wenn man die Argumentation des Gerichtes weiter zuspitze. Nicht zuletzt der genannte argumentative Kurzschluss im Volksbegriff sei es, der die Karlsruher Richter dazu verleitete, im Namen „des Volkes“ (und nicht etwa „im Namen der Bürgerinnen und Bürger“) aktiv die eigene Stellung gegenüber anderen Verfassungsorganen zu behaupten. Es sei schließlich das Gericht, das den souveränen Willen des demokratischen Verfassungsgebers wahre und zur Geltung bringe – und nicht etwa der demokratische Gesetzgeber selbst, der ja nur als „pouvoir constitué“ in Erscheinung treten könne.

Wie in der abschließenden Diskussion deutlich hervorgehoben wurde, stecke hinter der strengen Hervorhebung des Demokratieprinzips zudem eine implizite Übernahme altbekannter national-konservativer Argumentationsweisen. Nicht eine universelle Menschenwürde, sondern die partikulare „Verfassungsidentität“ der Bundesrepublik Deutschland bildet demnach den rhetorischen Kern der Argumentation des Gerichts – Werte, deren Schutz von keinem internationalen Gerichtshof hinreichend gewährleistet werden könnte. Sinn, Funktion und Aufgabenbereich des deutschen Verfassungsgerichtes wären damit nachhaltig gesichert. Zu dieser faktischen Selbstermächtigung geselle sich dann ein besonderes Bewusstsein der eigenen öffentlichen Wirkung und Deutungsmacht. Das Gericht zelebriere sich gleichsam als Hüter „of the people, by the people and for the people“, ohne dabei den konsensuellen Gestus eines rein rationalen Verfassungsinterpreten, frei von jeglichen politischen Ambitionen zu verlassen. Andererseits aber gehe das BVerfG auch nicht soweit mit weitreichenden Grundsatzentscheidungen aktiv Politik gestalten zu wollen, indem es etwa die Verfassungsmäßigkeit europäischen Vertragsrechtes grundsätzlich in Frage stelle. Da den Verfassungsrichtern hier scheinbar deutlich die legitimen Grenzen der eigenen politischen Gestaltungskompetenz bewusst seien, belässt man es bei symbolischen Machtdemonstrationen. Zu diesen zählen sowohl umfangreiche Änderungsanforderungen an nationales Recht, die Verwerfung einzelner Bestimmungen innerhalb der Rechtsanwendungs- oder Begleitgesetze supranationaler Verträge, als auch die symbolische Geltungsbehauptung des eigenen Machtanspruches durch ausschweifende Urteilsbegründungen. Dies alles habe, so das weitere Fazit der Diskussion, jedoch auch ganz andere Effekte: Indem das BVerfG mit der Rolle des populistischen Vetospielers kokettiere, werde etwa im Hinblick auf die europäische Integration ein gewisses Ventil für den Euroskeptizismus in der Bevölkerung geschaffen – und so vermutlich die Gründung einer euroskeptischen Partei unwahrscheinlicher. „Das Verfassungsgericht“, so müsse dessen unterschwelliges Selbstverständnis formuliert werden, „passe schließlich auf, dass im oft so entrückten und intransparenten Berliner und Brüsseler Politikbetrieb die wesentlichen Interessen des einzelnen Bürgers gewahrt bleiben“.

Maik Herold arbeitet am Dresdner DFG Sonderforschungsbereich 804 „Transzendenz und Gemeinsinn“ im Teilprojekt bei Herrn Prof. Dr. Hans Vorländer. Seine Dissertation befasst sich mit der symbolischen und semantischen Aufladung von Verfassungsdiskursen und –texten sowie der Funktion und Bedeutung von Transzendenzbezügen in den Präambeln moderner Verfassungen.

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